söndag 14 februari 2021

Komplexa kraftfält när försvaret ska styras

"Det försvarspolitiska beslutsfattandet sker på ett formellt sett otadligt sätt...I realiteten handlar det dock om ett grovmaskigt nätverk där kontakter, formella och informella, ger betydande utrymme för gradvisa förskjutningar av fattade formella beslut."

Så skriver Katarina Engberg i sin utmärkta studie av beslutprocesserna 1999-2005 som i praktiken ledde till en nedrustning av totalförsvaret. Hennes artikel ger många intressanta insikter i hur förändringen av försvarspolitiken gick till under denna tidsperiod, och vilka krafter som fanns. Den bild som framträder är en komplex växelverkan mellan ett antal aktörer inom Försvarsmakten, försvarsindustrin i vid mening (även den amerikanska) och olika personer inom Försvarsdepartementet. 

På ett mer allmänt plan finns det också skäl att fördjupa bilden av hur styrningen sker. Det gäller till exempel diskussionen om svenska förberedelser för att ta emot stöd från Nato-länder i händelse av ett angrepp från Sovjetunionen. Den bild som vissa forskare och journalister ger är intellektuellt torftig. Snarare än något enkelt "regeringen godkände"-resonemang är det rimligare att använda analysmodeller som kan beskriva en rad olika aktörer i ett kraftfält där även stater som USA hade starka intressen.   

Tage Erlander klagar tidigt i sina dagböcker över kontakter som försvarsledningen haft med andra länder utan att förankra dem i regeringen. En föredragning 1963 beskriver han så här ”Viktigast i går: Militärens (Almgrens, Mangårds och Westins) redogörelse för våra förbindelser västerut. Det är nog riktigt att det hela ser värre ut än det är; men beredningen var nog nyttig för att inskärpa hur angeläget regeringen anser det vara att militären iakttar absolut neutralitet, även när de inhämtar upplysningar." Erlanders anteckning ger knappast något stöd för en "dold allians".

Försvarsminister Sven Andersson hade nära kontakter med försvarsledningen, men det är inte dokumenterat hur förankrade hans ställningstaganden var med statsministrarna. När Sven Andersson hade avgått och en ny statssekreterare skulle utses 1974 valde regeringen Ulf Larsson istället för Ingemar Engman som varit i hetluften kring IB med mera. Ulf Larsson, som många betraktar som en noggrann och trovärdig person, har starkt argumenterat emot att det fanns något hemligt västsamarbete under hans tid på Försvarsdepartementet. Att regeringen Palme utsåg honom kan ses som en markering mot den grupp som hade stort inflytande  under Sven Anderssons tid. 

Konflikter mellan socialdemokratiska regeringar och försvarsledningen var vanliga. "Man skall inte bortse från att det i militärledningen alltid funnits de som haft en annan grundläggande mening än regeringen" konstaterade Ulf Larsson 2012 i samband med debatten om "västsamarbetet". Andra höga militärer hade bättre relationer med regeringen, till exempel tidigare arméchefen Nils Sköld. Tillsättandet av Stig Synnergren som ÖB 1970 såg regeringen som en positiv utveckling jämfört med företrädarna.

Diskussionen om hur Sverige förhöll sig under kalla kriget behöver fortsätta, men skulle alltså må bra av en grundläggande analys som inte utgår från att regering och försvarsmakt är enhetliga bowlingklot som knuffar på varandra, utan snarare amorfa tingestar med många beståndsdelar som samverkar eller motverkar varandra. Och att det sker i kraftfält där utländska stormakter har ett väsentligt intresse av att påverka.   

Kanske var det snarare en sådan tanke än någon "dold allians" som låg bakom USA:s hemliga policydokument 1962, numera offentligt: "In the event of general war the Swedish Government´s position cannot be predetermined; if Sweden does not become a co-belligerent with NATO it is important that it remain a friendly neutral.”

(Denna text bygger liksom föregående inlägg delvis på samtal som jag fört under en längre tid med personer som har lång erfarenhet av statlig styrning vad gäller nationell säkerhet, inför en kommande bok och fler blogginlägg.)

tisdag 12 januari 2021

Tidig varning är avgörande för god krishantering

Har krishanteringsorganen i Regeringskansliet gett rätt typ av underlag och gjort den sorts analyser som krävs för ett proaktivt agerande? Den viktiga frågan ställde Pär Eriksson på FOI under dagens diskussioner på Folk och Försvars Rikskonferens.

Pär Eriksson har rätt i att Sverige behöver en analysförmåga med helhetssyn på den högsta nivån, för att kunna hantera komplexa kriser som pandemier. En viktig del av detta är enligt min uppfattning att regeringen blir varnad i tid. Snabb start på krishanteringen är ofta avgörande.

Här har det brustit under den nuvarande pandemin, som jag beskrivit tidigare. Kriskansliet i Justitiedepartementet verkar inte ha gjort någon egen bedömning utan litat på Folkhälsomyndighetens bedömningar om en mycket låg risk för smittspridning i Sverige. Beredskapen inom hälso- och sjukvården underskattades, liksom riskerna inom äldreomsorgen. Som Pär Eriksson konstaterade i dag blir det en viktig uppgift för efteranalysen att undersöka vad som hände.

Frågan om tidig varning har varit aktuell flera gånger tidigare. En central del av debatten om tsunamihanteringen 2004 handlade om långsamt agerande från ansvariga trots att Försvarsdepartementet redan på annandagens morgon skickade mejl om att det fanns många svenskar i det drabbade området. Fokus i granskningarna låg på det som inte fungerade, det vill säga bristen på respons på detta larm.

Men att lära av kriser är också att dra nytta av det som fungerade bra. Dåtidens krisfunktion på Försvarsdepartementet gav värdefull information till politiskt ansvariga även i andra kriser, under många år. Det kunde gälla sådana saker som att Sovjetunionen inte skjutit ned ett svenskt flygplan, trots medieuppgifter om motsatsen. 

Efter tsunamin inrättades ett större kriskansli på Statsrådsberedningen (SB). Jag har tidigare fått uppgifter om att erfarenheterna från krisfunktionen på Försvarsdepartementet inte togs till vara tillräckligt vid övergången. Den nya funktionen på SB (numera på Justitiedepartementet) sades ha blivit mindre operativ och mer byråkratiserad. 

Lägesbilderna från pandemikrisen tycks bekräfta detta, liksom till exempel att det tog tid innan regeringen förstod allvaret för svenskar i Japan under Fukushimakrisen 2011. Detta är anekdotiska bevis, men ändå skäl att mer systematiskt se över analyskapaciteten för kriser inklusive systemet för tidig varning.

Moderaternas förslag till stärkt krisorganisation har intressanta inslag (som en förstärkt tjänstemannaorganisation under nationella säkerhetsrådet). Ändå: om inte arbetssätt och ledarskap fungerar spelar det inte så stor roll vilka funktioner man inrättar.

En översyn av systemet för tidig varning och krisanalys behöver också ta upp kopplingen till styrningen av svensk underrättelsetjänst. Sverige har till exempel en internationellt framstående signalspaningsförmåga i FRA, som varit mycket värdefull i ett antal fall. Men regeringar har historiskt sett inriktat FRA på en snävare kategori av hot än många av de som är aktuella i civil krishantering. Ett exempel är att FRA kunde ge unik information om Sovjetunionens militära förmåga under 1980-talet, men inte om de ekonomiska och sociala faktorer som ledde till kommunistregimens fall och Sovjetunionens upplösning eftersom det inte fanns något sådant spaningsuppdrag. I dag kan man fråga sig vilken information regeringen fick om Kinas mörkläggning av det nya viruset i Wuhan-provinsen.

Det är oklart, åtminstone för mig, hur samordningen sker i Regeringskansliet mellan omvärldsbevakningen hos kriskansliet i Justitiedepartementet och funktionen för underrättelser i Försvarsdepartementet (SUND). Även detta borde ingå i en översyn.

(Denna text bygger delvis på samtal som jag fört under en längre tid med personer som har lång erfarenhet av statlig styrning vad gäller nationell säkerhet, inför en kommande bok och fler blogginlägg. Jag hoppas kunna publicera ett antal texter på detta tema här under 2021).