lördag 24 april 2021

Varför underskattade Sverige pandemin gång på gång?

"Det ligger i en samhällsskyddande myndighets natur att hellre vara Krösa-Maja och ropa tyfus än att vara Bagdad-Bob och inte erkänna stridsvagnarna som rullar in". Så beskrev generaldirektör Dan Eliasson bakgrunden till att MSB tidigt varnade för möjliga effekter av covid-19 i Sverige.

Ändå gick starten på den svenska krishanteringen för långsamt. Folkhälsomyndigheten gillade inte MSB:s agerande, och regeringens kriskansli tonade ned riskerna.

Det är märkligt hur mönstret sedan upprepat sig, trots tusentals döda redan förra våren. Ekot har visat hur Folkhälsomyndigheten underskattade den andra vågen. Interna regeringsdokument som jag tagit del av visar att även det värsta scenariet som låg till grund för planeringen hade betydligt färre allvarliga sjukdomsfall än vad som sedan blev verklighet under hösten 2020.

När den engelska virusmutationen började sprida sig kring årsskiftet agerade andra länder snabbt, till exempel Tyskland och Danmark. I Sverige gick det mer långsamt, trots signaler om försenade vaccin. Nu har vi en tredje våg med många på sjukhus och hög smittspridning. 

Hur kan man förklara att riskerna underskattats, gång på gång?

Det är svårt att komma runt Folkhälsomyndighetens roll. Redan 1 februari 2020 frågade jag generaldirektör Johan Carlson om det inte var bättre att ta höjd för en allvarlig utveckling och hänvisade till europeiska ECDC. Men att ECDC varnat för större smittspridning i Europa om inte importerade fall hanterades bra menade Johan Carlson avsåg "risken om smittskyddsorganisationen är svag vilket inte är fallet i Sverige". Så har det fortsatt, med en självsäker myndighet och en överoptimistisk Anders Tegnell på presskonferens efter presskonferens.

En viktig uppgift för Regeringskansliets kriskansli är att ge tidig varning, men det fungerade inte. Rimligtvis ser inrikesminister Mikael Damberg nu över vad orsakerna var. 

Jag har inget bra svar på varför pandemin underskattats gång på gång. Är Sverige sämre på krishantering eftersom vi inte upplevt krig i vårt land på så lång tid? Kanske det, jämfört med till exempel Finland. Men vi har relativt nyligen haft Estonia, tsunamin, två politikermord. Och historien längre tillbaka kan skrivas på olika sätt

Ett resultat av pandemin borde i vilket fall bli mer fokus på hur risker kan upptäckas i tid. Professor Bengt Sundelius beskriver utmaningen väl tillsammans med tre kollegor i boken The politics of crisis management:

"Policy makers do not like to think about potentially nasty and as yet purely hypothetical events since it is psychologically unsettling and because there are so many other pressing issues. However, if they do not lead the way in breaking through the natural tendency for organizations to ignore risks by demonstrating personal and sustained commitment to organizational preparedness, they should not expect much to happen in this regard."

En av många goda rekommendationer i boken är följande:

"Consistently asking for candid reporting from advisers, including worst-case scenarios, is essential but not sufficient. Policy makers must also show by their attitudes and actions that they value those who bring them bad news or have the courage to argue unpopular viewpoints."

torsdag 11 mars 2021

Även i nödlägen behövs gränser för statens makt

Får en regering bryta mot lagarna i en nödsituation?

Jurister har länge diskuterat utrymmet för en sådan ”konstitutionell nödrätt.” Det finns historiska exempel i Sverige: flygplanskaparna på Bulltofta år 1972, Norrmalmstorgsdramat år 1973 och terroristattacken på västtyska ambassaden år 1975. I dessa tre fall ingrep regeringen direkt i polisarbetet. Riksdagens konstitutionsutskott (KU) ansåg efteråt att regeringen inte agerat inom grundlagarnas ram, men att detta ändå hade varit försvarligt. Under pandemin har den svenska regeringen valt att hålla sig strikt till vad som täcks av lagarna.

Det verkar finnas en samsyn bland högre jurister att det finns en viss möjlighet för en regering att inte vara bunden av grundlagarna eller av lagstiftning i övrigt, men att detta utrymme är begränsat. Exakt var gränsen går är oklart. ”Man har i vårt land i huvudsak tagit avstånd från den konstitutionella nödrätten”, skrev KU vid granskningen av hur regeringen hanterat tsunamin år 2004, och fortsatte: ”Tanken att statsorganen i krissituationer skall kunna sätta sig över grundlagsreglerna anses stämma illa med principen om maktutövningens lagbundenhet.” Men KU satte inte punkt där. ”Likväl torde det finnas ett visst begränsat utrymme för en sedvanerättsligt grundad konstitutionell nödrätt vid sidan av författningen”, konstaterade utskottet. ”Hur långt denna sträcker sig är dock oklart. Ytterst ankommer det på konstitutionsutskottet att vid granskningen av regeringsarbetet avgöra om ansvar skall utkrävas för formellt oriktiga åtgärder.”

Detta kan möjligen te sig som teoretisk juridik, men i praktiken handlar det om beslut i krissituationer som kan få stora effekter på individer och samhälle. Därför är det märkligt att debatten inte är mer omfattande. Få noterade exempelvis att den statliga utredningen om internationellt stöd vid kriser år 2012 gjorde en tolkning av konstitutionell nödrätt: ”Uttrycket betecknar oftast regeringens möjligheter att vidta en annars författningsstridig åtgärd för att avvärja en allvarlig fara för rikets säkerhet eller bestånd. Åtgärden är tillåten under förutsättning att den framstår som försvarlig.”

Utöver vad en regering kan göra handlar det också om myndigheternas agerande. Här kommer även brottsbalkens bestämmelser om nödrätt in, det vill säga att utrymmet för handlande är större i en omedelbar nödsituation än annars. Så sent som i augusti 2018 hänvisade en statlig utredning till att nödrätten ger socialtjänsten utrymme att bryta mot sekretess och lämna uppgifter om möjlig terrorism till polisen.

Så hur ska man se på detta?

En linje är att regering och myndigheter måste följa lagarna, punkt slut. Då behöver det finnas utrymme i förväg i lagstiftningen för de åtgärder som kan bli nödvändiga. Så här skrev en remissinstans år 2003: ”Enligt Advokatsamfundets mening saknas utrymme för konstitutionell nödrätt. Myndigheters maktutövning är enligt regeringsformen normbunden och det är mycket angeläget att regelsystemet tillåter sådant agerande från myndigheter som i olika situationer kan anses nödvändigt.”

Statliga utredningar har senare försökt resonera om möjliga kriser och vilka befogenheter som kan behövas. Lagstiftningen har också ändrats, till exempel när det det gäller att ta hjälp av militär vid allvarliga händelser i Sverige och om beslutsfattande i kommuner och landsting vid en kris.  

Men går det att förutse alla nödsituationer som kan inträffa?

David Omand är professor på King´s College i London och tidigare brittisk säkerhetssamordnare. Han resonerar om principer för handlande i nödsituationer i antologin The New Protective State. Som många andra tar han exemplet med den tickande bomben. Vad får myndigheter göra i en nödsituation där en misstänkt person antas veta var bomben finns? David Omand förstärker krisscenariot genom att säga att det är en kärnladdning som är på väg att sprängas. Ska myndigheterna i ett sådant läge få använda tortyr eller andra förhörsmetoder som är förbjudna i Storbritannien, om det kan rädda hundratusentals liv?

David Omand svarar: ”I think not. There is one absolute right that has international recognition, and that is the prohibition on torture…We cannot have ethical guidelines that cease to apply when it could be argued they are most needed.”

I nästa stycke tar han ändå upp en annan väg. Individerna som sköter förhören har ett eget moraliskt utrymme att agera, och ta konsekvenserna av det efteråt. I ett sådant nödläge kan de ansvariga politikerna ge signaler, menar David Omand: ”I would expect senior ministers to tell the security authorities that they would defend in Parliament and in court any action that the officers on the spot felt personally to be acceptable to them and necessary to secure the vital information and prevent disaster.” Något sådant bör dock inte skrivas in i generella etiska riktlinjer, enligt den tidigare säkerhetssamordnaren: ””What they could not have under the sort of ethical guidelines I suggest is pre-emptive legal absolution.”

Kärnladdningar kan tyckas vara ett extremt exempel, men vid exempelvis terrorism eller en möjlig kris i Östersjöområdet kan ändå svenska regeringar och myndigheter sättas på svåra prov. Olof Palmes regering valde år 1972 att gå flygplanskaparna på Bulltofta till mötes. För att rädda människoliv fick kaparna en större summa pengar och deras krav att få med sig personer från svenska fängelser tillgodosågs.

En annan fråga är när det är rätt att ljuga. Jakob Scharf, som varit chef för danska säkerhetstjänsten PET, har resonerat om detta i samband med ett kontroversiellt besök som Dansk Folkepartis Pia Kjaersgaard ville göra i Christiania: ”det är lätt att ta avstånd från en lögn men desto svårare att ge svar på hur man hanterar en nödrättsliknande situation. Och problemet är ju just att man inte kan sätta upp regler för nödrätt.”

Så vad är ett rimligt förhållningssätt i dessa svåra frågor? Själv tycker jag David Omand gör det lätt för sig genom att lägga över ansvaret på enskilda tjänstemän. Någon form av strikta gränser behövs. Det kan ändå finnas tillfällen då lagstiftarna inte förutsett vissa typer av beslut som plötsligt måste tas.

Kanske finns det en vägledning i Europakonventionens artikel 15, som anger vissa fundamentala rättigheter som stater inte får åsidosätta även i extrema situationer (däribland rätten till liv och förbudet mot tortyr). Det skulle underlätta debatten om konstitutionell nödrätt att tydligt slå fast att detta inte får innebära brott mot konventionen på dessa punkter under några omständigheter.

Det är också angeläget att öka medvetandet om svåra val som kan bli aktuellt i akuta situationer. Numera övar regeringar, myndigheter och kommuner ofta på kriser. Det kan finns skäl att ibland ha ännu mer extrema scenarier, som delvis tas fram genom ”fritänkare” utifrån. De svåraste valen inträffar ofta i oväntade händelseutvecklingar, då risken för misstag också är särskilt stor.

Ofta handlar det om personlig lämplighet hos de högst ansvariga. Såvitt går att bedöma har Sverige haft beslutsfattare som generellt sett hanterat akuta kriser på ett omdömesfullt sätt. Det finns ändå skäl att fundera på hur sådana personer väljs ut och om det finns möjlighet för större förberedelser redan tidigare i politiska karriärer.

(Denna text bygger liksom föregående inlägg delvis på samtal som jag fört under en längre tid med personer som har lång erfarenhet av statlig styrning vad gäller nationell säkerhet, inför en kommande bok och fler blogginlägg.)

söndag 14 februari 2021

Komplexa kraftfält när försvaret ska styras

"Det försvarspolitiska beslutsfattandet sker på ett formellt sett otadligt sätt...I realiteten handlar det dock om ett grovmaskigt nätverk där kontakter, formella och informella, ger betydande utrymme för gradvisa förskjutningar av fattade formella beslut."

Så skriver Katarina Engberg i sin utmärkta studie av beslutprocesserna 1999-2005 som i praktiken ledde till en nedrustning av totalförsvaret. Hennes artikel ger många intressanta insikter i hur förändringen av försvarspolitiken gick till under denna tidsperiod, och vilka krafter som fanns. Den bild som framträder är en komplex växelverkan mellan ett antal aktörer inom Försvarsmakten, försvarsindustrin i vid mening (även den amerikanska) och olika personer inom Försvarsdepartementet. 

På ett mer allmänt plan finns det också skäl att fördjupa bilden av hur styrningen sker. Det gäller till exempel diskussionen om svenska förberedelser för att ta emot stöd från Nato-länder i händelse av ett angrepp från Sovjetunionen. Den bild som vissa forskare och journalister ger är intellektuellt torftig. Snarare än något enkelt "regeringen godkände"-resonemang är det rimligare att använda analysmodeller som kan beskriva en rad olika aktörer i ett kraftfält där även stater som USA hade starka intressen.   

Tage Erlander klagar tidigt i sina dagböcker över kontakter som försvarsledningen haft med andra länder utan att förankra dem i regeringen. En föredragning 1963 beskriver han så här ”Viktigast i går: Militärens (Almgrens, Mangårds och Westins) redogörelse för våra förbindelser västerut. Det är nog riktigt att det hela ser värre ut än det är; men beredningen var nog nyttig för att inskärpa hur angeläget regeringen anser det vara att militären iakttar absolut neutralitet, även när de inhämtar upplysningar." Erlanders anteckning ger knappast något stöd för en "dold allians".

Försvarsminister Sven Andersson hade nära kontakter med försvarsledningen, men det är inte dokumenterat hur förankrade hans ställningstaganden var med statsministrarna. När Sven Andersson hade avgått och en ny statssekreterare skulle utses 1974 valde regeringen Ulf Larsson istället för Ingemar Engman som varit i hetluften kring IB med mera. Ulf Larsson, som många betraktar som en noggrann och trovärdig person, har starkt argumenterat emot att det fanns något hemligt västsamarbete under hans tid på Försvarsdepartementet. Att regeringen Palme utsåg honom kan ses som en markering mot den grupp som hade stort inflytande  under Sven Anderssons tid. 

Konflikter mellan socialdemokratiska regeringar och försvarsledningen var vanliga. "Man skall inte bortse från att det i militärledningen alltid funnits de som haft en annan grundläggande mening än regeringen" konstaterade Ulf Larsson 2012 i samband med debatten om "västsamarbetet". Andra höga militärer hade bättre relationer med regeringen, till exempel tidigare arméchefen Nils Sköld. Tillsättandet av Stig Synnergren som ÖB 1970 såg regeringen som en positiv utveckling jämfört med företrädarna.

Diskussionen om hur Sverige förhöll sig under kalla kriget behöver fortsätta, men skulle alltså må bra av en grundläggande analys som inte utgår från att regering och försvarsmakt är enhetliga bowlingklot som knuffar på varandra, utan snarare amorfa tingestar med många beståndsdelar som samverkar eller motverkar varandra. Och att det sker i kraftfält där utländska stormakter har ett väsentligt intresse av att påverka.   

Kanske var det snarare en sådan tanke än någon "dold allians" som låg bakom USA:s hemliga policydokument 1962, numera offentligt: "In the event of general war the Swedish Government´s position cannot be predetermined; if Sweden does not become a co-belligerent with NATO it is important that it remain a friendly neutral.”

(Denna text bygger liksom föregående inlägg delvis på samtal som jag fört under en längre tid med personer som har lång erfarenhet av statlig styrning vad gäller nationell säkerhet, inför en kommande bok och fler blogginlägg.)

tisdag 12 januari 2021

Tidig varning är avgörande för god krishantering

Har krishanteringsorganen i Regeringskansliet gett rätt typ av underlag och gjort den sorts analyser som krävs för ett proaktivt agerande? Den viktiga frågan ställde Pär Eriksson på FOI under dagens diskussioner på Folk och Försvars Rikskonferens.

Pär Eriksson har rätt i att Sverige behöver en analysförmåga med helhetssyn på den högsta nivån, för att kunna hantera komplexa kriser som pandemier. En viktig del av detta är enligt min uppfattning att regeringen blir varnad i tid. Snabb start på krishanteringen är ofta avgörande.

Här har det brustit under den nuvarande pandemin, som jag beskrivit tidigare. Kriskansliet i Justitiedepartementet verkar inte ha gjort någon egen bedömning utan litat på Folkhälsomyndighetens bedömningar om en mycket låg risk för smittspridning i Sverige. Beredskapen inom hälso- och sjukvården underskattades, liksom riskerna inom äldreomsorgen. Som Pär Eriksson konstaterade i dag blir det en viktig uppgift för efteranalysen att undersöka vad som hände.

Frågan om tidig varning har varit aktuell flera gånger tidigare. En central del av debatten om tsunamihanteringen 2004 handlade om långsamt agerande från ansvariga trots att Försvarsdepartementet redan på annandagens morgon skickade mejl om att det fanns många svenskar i det drabbade området. Fokus i granskningarna låg på det som inte fungerade, det vill säga bristen på respons på detta larm.

Men att lära av kriser är också att dra nytta av det som fungerade bra. Dåtidens krisfunktion på Försvarsdepartementet gav värdefull information till politiskt ansvariga även i andra kriser, under många år. Det kunde gälla sådana saker som att Sovjetunionen inte skjutit ned ett svenskt flygplan, trots medieuppgifter om motsatsen. 

Efter tsunamin inrättades ett större kriskansli på Statsrådsberedningen (SB). Jag har tidigare fått uppgifter om att erfarenheterna från krisfunktionen på Försvarsdepartementet inte togs till vara tillräckligt vid övergången. Den nya funktionen på SB (numera på Justitiedepartementet) sades ha blivit mindre operativ och mer byråkratiserad. 

Lägesbilderna från pandemikrisen tycks bekräfta detta, liksom till exempel att det tog tid innan regeringen förstod allvaret för svenskar i Japan under Fukushimakrisen 2011. Detta är anekdotiska bevis, men ändå skäl att mer systematiskt se över analyskapaciteten för kriser inklusive systemet för tidig varning.

Moderaternas förslag till stärkt krisorganisation har intressanta inslag (som en förstärkt tjänstemannaorganisation under nationella säkerhetsrådet). Ändå: om inte arbetssätt och ledarskap fungerar spelar det inte så stor roll vilka funktioner man inrättar.

En översyn av systemet för tidig varning och krisanalys behöver också ta upp kopplingen till styrningen av svensk underrättelsetjänst. Sverige har till exempel en internationellt framstående signalspaningsförmåga i FRA, som varit mycket värdefull i ett antal fall. Men regeringar har historiskt sett inriktat FRA på en snävare kategori av hot än många av de som är aktuella i civil krishantering. Ett exempel är att FRA kunde ge unik information om Sovjetunionens militära förmåga under 1980-talet, men inte om de ekonomiska och sociala faktorer som ledde till kommunistregimens fall och Sovjetunionens upplösning eftersom det inte fanns något sådant spaningsuppdrag. I dag kan man fråga sig vilken information regeringen fick om Kinas mörkläggning av det nya viruset i Wuhan-provinsen.

Det är oklart, åtminstone för mig, hur samordningen sker i Regeringskansliet mellan omvärldsbevakningen hos kriskansliet i Justitiedepartementet och funktionen för underrättelser i Försvarsdepartementet (SUND). Även detta borde ingå i en översyn.

(Denna text bygger delvis på samtal som jag fört under en längre tid med personer som har lång erfarenhet av statlig styrning vad gäller nationell säkerhet, inför en kommande bok och fler blogginlägg. Jag hoppas kunna publicera ett antal texter på detta tema här under 2021).