söndag 13 juli 2014

25 år sedan förslaget om koldioxidskatt


"Ska ni använda konferensrummet?"
Mannen i receptionen på det grekiska hotellet såg förvånad ut. Nog för att grupper brukade boka sammanträdesrummet ibland, men tydligen var det si och så med arbetet i värmen på Kreta med pool och strand utanför.
Vi i Miljöavgiftsutredningens sekretariat tänkte däremot jobba hårt. Något annat fanns det inte tid för, den där sommaren för 25 år sedan. Förhandlingarna om en stor skattereform pågick för fullt mellan Socialdemokraterna och Folkpartiet. Miljöskatter kunde vara en del av finansieringen, men hur skulle de se ut? 
Birgitta Dahl hade redan tidigare tillsatt Miljöavgiftsutredningen (MIA) som lagt fram förslag om miljöavgifter på svavel och klor. Nu fanns en möjlighet att gå vidare, som statssekreteraren Rolf Annerberg på Miljö- och energidepartementet utnyttjade skickligt. Han lyfte ut en grupp tjänstemän från den vanliga verksamheten och såg till att vi kunde arbeta intensivt med underlag under några hektiska sommarmånader 1989. Maria Gårding och Håkan Heden höll samman detta sekretariats arbete med delbetänkandet. 
Vi fick rum i en del av Rosenbad, med fönster mot Drottninggatan, och kunde se turisterna gå förbi i Sommarstockholm. Planerade semestrar fick ställas in. Där på kontoren började förslagen ta form, utifrån de riktlinjer som MIA:s ledamöter med ordföranden Jan Bergqvist i spetsen gav oss.


Veckan på Kreta var ett sätt att fokusera diskussionerna, samtidigt som familjerna kunde umgås på kvällarna (vi betalade förstås själva för våra anhörigas resor och uppehälle). Det blev inte dyrare än en konferens i Sverige, snarare tvärtom. Sammanträdesrummet låg i en källare och saknade fönster. Där diskuterade vi förslagen som vi skulle skicka till utredningens ledamöter.
En koldioxidskatt skulle finnas med, men hur borde den se ut? Det gick att få in pengar både genom en låg nivå på skatten ovanpå existerande energiskatter, och genom en mer radikal förändring där koldioxidskatten ersatte stora delar av dåtidens energiskatter. Vi hade en första ordentlig diskussion om detta där i källaren. Ett par av oss som ville se en större förändring gick sedan ut och satte oss vid ett bord i värmen för att skissa på hur nivåerna i så fall kunde se ut. I källaren pratade vi också om andra gröna skatter och avgifter, både på energiområdet och på trafikområdet. Vi skrev ned ett antal möjliga förslag på de tunga bärbara datorerna, som vi behövt särskilda intyg för att få ta in i Grekland (på den tiden var bärbara datorer känsliga från krigsmaterielsynpunkt, åtminstone i vissa länder).
Efter återkomsten till Stockholm fortsatte diskussionerna inom utredningen. Där fanns ledamöter från riksdagspartierna liksom sakkunniga från ett stort antal områden. Många kunniga personer. När förslagen började mogna beställde MIA en rad konsekvensanalyser. Tiden var kort. Regeringen hade beslutat om utredningsdirektiven 27 april 1989, och delbetänkandet skulle vara klart den 16 oktober för att resultaten skulle hinna bli en del av skattereformen.
Utredningen föreslog en styrande koldioxidskatt på 25 öre per kg koldioxid. De dåvarande energiskatterna på bränslen skulle sänkas med 50 procent. Energiintensiv industri och vissa andra verksamheter skulle få nedsättning av skatten. Koldioxidskatt skulle också tas ut på fordonsbränslen, och utredningen föreslog därför en höjning av bensin- och dieselskatterna.
Koldioxidskatten gav större delen av den finansiering som behövdes till skattereformen, men MIA hade också en rad andra förslag. Där fanns en avgift på utsläpp av kväveoxider från fasta anläggningar, den så kallade NOx-avgiften som senare fått beröm från bland annat OECD för sin smarta konstruktion. Avgiftsintäkterna återfördes till anläggningarna utifrån hur mycket energi de producerat. På så sätt blev det i princip ingen nettobelastning för kollektivet av avgiftsskyldiga anläggningar. Däremot skapades starka drivkrafter för var och en av ägarna att vara mer effektiv än övrigt när det gällde att minska utsläppen. Maria Gårding (senare Maria Gårding Wärnberg) låg bakom förslaget till NOx-avgift.
MIA föreslog en rad styrmedel på trafikområdet, bland annat miljöklasser för nya bilar, ett system som användes framgångsrikt under många år. Förslaget kom ursprungligen från Jan Karlsson på Naturvårdsverket, som tog upp det med mig under en lunch i början av MIA:s arbete. Miljöklasser för dieselbränsle var en annan reform, liksom höjt förmånsvärde för tjänstebilar.
Jan Bergqvist var en skicklig ordförande, som lotsade igenom förslagen i kommittén och även bidrog till att de blev en del av skattereformen. Med sin bakgrund i riksdagens finansutskott hade han stort förtroende i Finansdepartementet och hos andra partiers skattepolitiker. Utredningens ledamöter samarbetade bra, även om de politiska partierna hade olika uppfattningar.
Ingvar Carlsson och Bengt Westerberg såg till att Socialdemokraterna och Folkpartiet kunde göra upp om den stora skattereformen. Det var ett historiskt steg. Erik Åsbrink och Anne Wibble höll i förhandlingarna. Det fanns en omfattande offentligt debatt om ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken. Miljöskatteförslagen hade knappast blivit verklighet om inte nationalekonomer som Erik Dahmén och Karl Göran Mähler, miljöorganisationer som SNF, och många andra argumenterat för det.
Men det gällde också att använda den möjlighet som uppstod under en kort tidslucka. Här spelade Rolf Annerbergs agerande stor roll, liksom att förslagen som MIA:s sekretariat tog fram var väl underbyggda.  Det hade knappast funnits tid att ta fram andra förslag om underlaget inte hade varit så genomarbetat, även juridiskt och skattetekniskt. Det är en historia värt att berätta mer utförligt än jag har möjlighet till här, och där det säkert finns många andra infallsvinklar. I sekretariatets arbete med delbetänkandet deltog förutom Maria Gårding och Håkan Heden även Per Bergman, Lars-Åke Erikson, Håkan Karlström, Lars Lundholm, Siv Näslund och jag själv. Ingela Lambert och Cathrine Walldén skötte utredningens kansli.

Många hänvisar till koldioxidskatten i dagens debatt. Det är inte alltid som beskrivningarna är korrekta.

Ibland sägs till exempel att miljöskatterna 1990-91 kom till enbart av fiskala skäl, för att det behövdes finansiering i skattereformen när andra skatter sänktes. Det stämmer inte. Visst var finansieringen en viktig faktor. Vi i MIA visste att det skulle fram intäkter (runt 4 miljarder kronor per år om jag minns rätt). Men de intäkterna gick att leverera på olika sätt. MIA:s förslag som sedan blev verklighet ledde bland annat till att biobränslen ersatte kol i värmesektorn. En låg koldioxidskatt per kg ovanpå existerade energiskatter hade kunnat ge ett antal miljarder till statskassan men hade inte haft samma styreffekt. En analys av konsekvenserna av olika vägval för bland annat värmesektorn finns i bilaga 4 till MIA. Förslaget om 25 öre per kg koldioxid och halverade energiskatter var ett medvetet val. Utredningen föreslog också skatter och avgifter som inte gav några större intäkter till statskassan men viktiga miljöeffekter, till exempel NOx-avgiften.

Ett återkommande argument mot miljöskatter är att de inte är hållbara skattebaser. När utsläppen minskar försvinner intäkterna. Det påstods bland annat under årets Almedalsvecka. Jan Bergqvist fick en fråga med samma innebörd på presskonferensen för snart 25 år sedan när han presenterade Miljöavgiftsutredningens delbetänkande. Sedan dess har koldioxidskatten levererat otaliga miljarder i skatteintäkter. Utsläppen har minskat, men tyvärr inte så snabbt att skattebasen urholkats. Hållbarheten som skattekälla hos olika styrmedel varierar beroende på område (intäkterna från svavelskatten minskade snabbt) men det går inte att generellt avfärda miljöskatter som långsiktiga skattebaser.

Förslagen om en koldioxidskatt, NOx-avgift, miljöklasser för bilar med mera togs fram på mindre än ett halvår. Inklusive konsekvensanalyser. Det är värt att fundera på ibland när angelägna reformer skjuts på framtiden med argumentet att det krävs åratal av utredningar och analyser för att belysa en fråga.


Maria Gårding Wärnberg


Per Bergman


Siv Näslund


Håkan Karlström


Källaren på Kreta

Inga kommentarer:

Skicka en kommentar